下载APP
登录 | 免费注册 | 联系我们 | 网站导航
首页 > 权威公告 > 正文
我国老龄社会初期阶段发展老龄服务的战略思考

2017-05-19 08:47:02  来源:新华网

  (一)我国正处于老龄社会初期阶段,但我国的老龄服务压力远远超过已经处于老龄社会中期或者高级阶段的发达国家,从现在到2080年前后,我国将一直是全球老龄服务压力最大的国家

  1.我国正处于老龄社会初期阶段。一般来说,60岁以上老年人占总人口比重处在10%-19%、20%-29%和30%以上,分别表示人口老龄化程度为轻度老龄化、中度老龄化和重度老龄化,并标志着相应的国家处在老龄社会的初期阶段、中期阶段和高级阶段,据此标准,目前,我国正处在老龄社会的初期阶段,大多数发达国家已经处在老龄社会的中期阶段,日本60岁以上老年人口占比已经超过30%。

  2.目前,我国老龄服务的压力已经是世界之最。老龄服务压力一般是随着人口老龄化、高龄化而产生的,衡量老龄服务压力的重要指标之一,是高龄化水平特别是高龄老年人口总量。严格来说,我国是一个人口大国模型,是世界第一人口大国、第一老年人口大国,同时也是人口老龄化高速发展的少数国家之一,和作为人口小国模型的任何发达国家没有可比性。目前,美国是人口最多的发达国家,其总人口也不过是我国总人口的零头,美国的老年人口同样也不过是我国老年人口总数的零头。简单地按照人口老龄化水平来评价老龄服务压力的国别差异,缺乏足够的说服力,必须综合考虑人口老龄化水平、人口高龄化水平特别是高龄老年人口总量,以及经济社会发展水平等诸多因素。虽然目前我国还只是处在老龄社会的初期阶段,但老龄服务的压力却是世界之最,这是值得引起高度关注的重要社会现象。

  3.未来相当长一段时期我国仍然是老龄服务压力最大国。《中国人口老龄化发展趋势百年预测》显示,我国80岁及以上高龄老年人口将从2000年的1199万增长到2050年的9448万,接近1亿。作为老龄服务重点对象的高龄老年人口规模如此之大,这是任何发达国家都难以相比的。

  4.我国作为老龄服务压力最大国的状况,将一直持续到2080年前后。根据联合国预测,2080年前后,印度将取代我国成为世界第一老年人口大国,相应地,印度高龄老年人口也将快速增长,并将成为世界第一高龄老年人口大国。因此,在可预见的未来,从现在到2080年前后,我国老龄服务压力将始终保持世界之最。

  (二)老龄服务的挑战影响深远,波及千家万户,是关系民生和“民死”的重要战略性问题

  1.老龄服务的挑战影响广泛而深刻。日益膨胀的高龄老年人口带来老龄服务的巨大压力,既影响家庭和睦,更影响社会和谐,并进一步影响政治稳定。这是无须更多论证的基本判断。值得强调的是,老龄服务也将直接或间接地影响经济发展。低收入、罹患疾病和失能是老年期的三大风险,防范这些长期风险必须通过资本经济(金融)实现分散化。发展老龄服务保险(主要是长期照护保险)、养老保险、医疗保险是应对人口老龄化的三大基本制度安排,其所涉及的总资本在发达国家占到GDP总量的40%或者50%甚至60%以上,其中,长期照护保险是重要组成部分。因此,从长远来说,老龄服务也是影响资本经济的重要因素。

  2.我国老龄服务的巨大压力实质上是实施计划生育政策的代价。计划生育是我国的基本国策,是遏制我国人口总量恶性膨胀的正确选择。但是,任何政策都是有代价的。我国老龄服务巨大压力的形成是人口提前老龄化的结果。计划生育政策的成功实施,使我国减少生育了4亿人口,赢得了人口红利期的到来,但这4亿人,正好是其父母的潜在照护者,这正是人口政策的代价之一。我们在接受计划生育政策的社会经济收益的同时,必须承担相应的代价。

  3.老龄服务不仅仅是国家公共服务问题,更是战略性问题。公共服务可以分为生产性服务和生活性服务,老龄服务属于生活性公共服务。在成年型社会条件下,老年人口相对较少,相应地,老龄服务在生活性公共服务“大盘子”中还不可能占据重要份额。但是,在老龄社会条件下,特别是在重度老龄社会条件下,老年人、成年人和未成年人三分天下,老龄服务将会成为未来社会生活性公共服务的重要组成部分,并将会要求重塑国家公共服务体系的基本格局,为此需要政府、市场和社会三大部门做出重大调整。因此,着眼长远,老龄服务不仅仅只是一个社会问题,更是国家发展的一个重要战略问题。

  (三)我国老龄服务的机遇不可多得,但发展条件严重滞后,把可能的机遇转变为现实的机遇必须举全社会之力

  1.老龄服务给我国带来的机遇不可估量。老龄服务既是劳动密集型产业,需要大量人力资源;也是技术密集型产业,需要医疗、护理、老年学、心理学等多学科知识技能;同时也是资本密集型产业,需要大量资本投入,特别是服务费用的需求量将是惊人的。因此,发展老龄服务将给我国带来新的发展机遇,对于拉动内需、增加就业和发展资本经济的意义值得高度期待。

  2.我国发展老龄服务的条件滞后。我国仍然属于中低收入的发展中国家,城镇化落后于工业化,整个公共服务发展滞后,发展老龄服务的硬环境和软环境都较落后。我们的城镇化建设基本没有考虑老龄社会的要求,新农村建设还没有充分考虑农村人口老龄化,特别是没有考虑高龄老年人口日益增多的客观要求。目前,我们尚处在解决养老、医疗等老年人的基本生活问题的阶段,解决老龄服务问题特别是长期照护保险等制度建设仍在探索中。在家庭功能日益弱化的情况下,面对高速发展的人口老龄化和高龄化,特别是面对失能老年人口的急剧增长,我们基本上可以说是有些措手不及。因此,要把老龄服务带来的巨大潜力转变为现实力量面临重重困难。

  3.发展老龄服务需要动员全民全社会的力量。要把老龄服务带来的可能机遇转变为现实机遇,仅仅依靠政府、市场和社会三大部门中的任何一个都是不可能的,必须举全社会之力,发挥三大部门各自的作用。在老龄社会的初期阶段,特别是在整个国家公共服务发展相对滞后的情况下,政府在发展老龄服务上发挥主导作用毋庸置疑。问题是,要弄清政府发展老龄服务的基本职能定位,其根本点就是不能直接“下场踢球”,要从“球场”上逐渐淡出,回归到制定规则、创造条件(如增加投入)和加强监管的本来职能上来,在市场经济逐渐成熟的条件下,努力创造条件,充分发挥市场作用,推动老龄服务发展。在社会建设过程中,积极营造环境,充分发挥社会组织参与发展老龄服务的作用。在建设公民社会的条件下,充分发挥公民、家庭的作用,形成政府、市场、社会三大部门发展老龄服务的责任共担机制。

  二

  (一)老龄服务涉及方方面面,但并不是无所不包,发展老龄服务首先要明确其基本概念和基本理念

  1.老龄服务属于混合品。目前,老龄服务已经成为一个重要的热点难点问题,也成为公众普遍关注的热门话题,但各界关于老龄服务的基本概念含混不清,直接影响老龄服务事业的健康发展,需要从理论上加以科学界定。第一,老龄服务和养老、医疗是老年人晚年生活的三大基本需求,但养老保障和医疗保障主要是解决老年人的吃饭和看病问题,而服务主要指老年人发生半失能或失能以后的长期照护问题。第二,老龄服务属于生活性公共服务的范畴,但不包括老年人和其他居民共有的公共服务(例如面向所有居民的社区服务),它特指老年人的特殊服务需求的满足,主要是长期照护服务问题。第三,低龄、健康老年人的文化、体育、教育活动属于老年群众工作的范畴,同时也是属于老年群体社会管理和老年群体自治的范畴,可以将其分别纳入公共文化、公共体育和公共教育范畴(目前的老年教育需要按照终身教育的理念纳入公共教育服务范畴)。第四,低龄、健康老年人入住商业性服务机构,这是纯市场行为,政府不应干预,但从方向上我们应当坚持鼓励老年人居住在家。第五,老年维权属于老龄工作部门的一项工作职能,不在老龄服务范畴。因此,不能把老龄服务泛化。总之,老龄服务既是公共品,需要政府发挥主导作用;也是私人品,需要个人和家庭承担责任。

  2.老龄服务的对象和内容决定服务方式。目前,老龄服务方式成为热点,人们对居家服务和机构服务讨论比较深入,但却没有弄清楚老龄服务的对象和内容。老龄服务的对象不是所有老年人,主要是指失能、半失能老年人;否则,如此巨大的服务量及其无限责任,是任何国家和社会都难以承担的。服务内容主要包括生活照护、康复护理、精神慰藉和临终关怀等非治疗性的综合性服务。至于居家服务和通常所谓的机构服务,实际上都属于机构服务,一个是有固定场所(如护理院)的服务,一个是在社区建立服务机构,入户为居住在家的半失能、失能老年人提供服务。因此,“居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的老龄服务理念需要重新界定。

  3.老龄服务的重中之重是长期照护服务。我国传统文化中“养儿防老”的关键是,老年人出现失能或半失能以后需要有人照顾。人们通常所讲的“后顾之忧”的“忧”也与此同理。因此,发展老龄服务的重中之重并不是要搞“花团锦簇”,让低龄、健康老年人唱起来、跳起来,或者让他们住进高档舒适的老年公寓,也不是用面向所有居民的社区公共服务替代有特定内容的老龄服务,更不是用解决吃饭问题和看病问题的所谓“服务”来模糊有特殊要求的老龄服务,而是要着力发展专业化、规范化、标准化的长期照护综合性服务。

  4.长期照护服务的核心是服务费用供给和服务供给的基本均衡。我国老龄服务发展的最大难题是长期照护服务的有效需求严重不足。破解老龄服务的关键不是在发展居家服务等服务方式上大做文章,而在于两点:一是要让有长期照护服务需求的老年人能够有购买力,也就是要有稳定的服务费用来源或者保障服务费用的制度安排;二是要提高服务供给的能力。只有实现这两点(其中前者是决定性的因素),长期照护服务才能可持续发展。现代经济不是供给经济而是需求经济,只要具备有效需求,建立机构、建设服务设施、组织服务人力资源等问题就能迎刃而解。

  (二)发展老龄服务不仅仅是盖房子、培训服务人员,其根本任务是构建体系

  1.发展老龄服务涉及多方面因素,但其根本任务是体系构建。老龄服务或者说长期照护服务涉及服务费用、服务基础设施、服务机构、服务人员等方方面面。发展老龄服务需要整合资源、多轮驱动、形成合力,在解决当前十分突出的老龄服务问题的基础上,构建适合国情的老龄服务体系。这个体系包括以下六个层次:一是建立以社会保险为主和商业保险为辅的长期照护保险制度,解决老龄服务费用来源问题;二是按照国退民进原则,从公建公营、公建民营和民建民营相结合,逐步过渡到民建民营的老龄服务运行机制,解决老龄服务的提供主体问题;三是建立专业化、规范化的服务队伍,解决老龄服务人力资源问题;四是建立被保险人、保险人和服务机构三方合作格局,解决老龄服务的协作问题;五是建立科学、严格和人性化的长期照护服务行业标准,解决老龄服务的行业规范问题;六是建立政府、社会、行业、专家、老年人和家庭相结合的老龄服务质量监督体制,解决老龄服务的质量和水平问题。

  2.发展老龄服务的优先领域是建立多元化的服务费用筹措机制。长期照护服务可持续运行的根本在于长期照护服务有效需求和有效供给的基本平衡,以及被保险人、保险人(保险机构)和服务机构三者之间的良性互动。其中,长期照护服务有效需求是决定性因素。因此,着眼长远,发展老龄服务的优先领域是建立来源稳定和多元化的服务费用筹措机制。

  (三)发展老龄服务的当务之急是完善管理体制、健全发展机制、探索符合中国国情的发展路径

  1.发展老龄服务的突破口是针对服务供给主体大做文章。构建老龄服务体系是一个系统工程,不可能一步到位,必须寻找突破口。从主体和客体两方面来说,服务供给主体是发展老龄服务更为能动、更富于活力、更容易成长并取得成效的因素。因此,发展老龄服务的突破口应当是从服务提供主体入手,采取强有力的措施。

  2.改革公办老龄服务机构是发展老龄服务和提升国家公共服务能力的战略选择。公办老龄服务机构虽然是计划经济时代的产物,但在老龄服务事业发展过程中曾经发挥了不可替代的作用,而且还将继续发挥作用。但是,应对人口老龄化特别是高龄化的深刻挑战、适应政府职能转换的客观要求、顺应社会力量积极兴办老龄服务事业的发展走向、预防公共财政压力积羽沉舟的严峻风险,使得改革公办老龄服务机构已经成为老龄社会条件下发展社会事业的一项重要战略决策,同时也是从根本上为大力扶持民办老龄服务机构快速发展创造条件的体制机制创新之举。在经济领域,我们已经通过国企改革为宏观经济快速增长奠定了深厚的基础。今后,在社会领域,改革公办老龄服务机构将可能为推动社会事业快速发展提供强大驱动,这也是站在新的历史起点上进一步深化改革开放事业的重要突破口。

  3.扶持民办老龄服务机构是应对老龄服务巨大挑战的必然要求。目前,民办老龄服务机构是社会事业的新增长点,也是未来老龄服务事业的主力军。发展民办老龄服务机构不是推卸政府责任,而是通过向民办服务机构购买服务,实现推动政府职能归位、政府职能转换的重要举措。值得强调的是,老龄服务是混合品,政府不可能承担无限责任,在未来高龄化的严峻趋势形势下,坚持公办老龄服务机构的发展模式,有可能会把政府推向老龄服务危机的陷阱。民办老龄服务机构具有无限的生命力,在继续巩固家庭养老功能的条件下,建立起政府、市场、社会、老年人及其家庭的责任共担机制,由民办老龄服务机构作为服务提供主体,不仅可以应对未来高龄化的巨大压力,而且对于推动社会事业可持续发展具有深远意义。在经济领域,我们已经通过扶持民营经济为宏观经济注入源源不断的活力。今后,在社会领域,大力扶持民办老龄服务机构,将有利于社会事业发展形成新的格局,这对于推动社会建设具有创新示范的重要意义。

  三

  (一)发展老龄服务的战略前提,是从根本上减少老龄服务需求,推动实施积极老化战略,最大限度地从源头上降低老龄服务压力

  1.发展老龄服务的战略理念需要统一到积极老化战略上来。老龄服务的压力源自人口老龄化和高龄化,特别是来自人口余寿延长过程中老年人失能期的延长。因此,从长远发展战略来说,发展老龄服务的战略理念首先要考虑的不是建立庞大的老龄服务体系,而是转变被动观念为主动观念,按照积极老化的战略要求,推动全民提高健康水平,努力延长健康余寿,最大限度地缩短老年人的失能期,把老龄服务的压力控制在可以承受的合理范围内。需要强调的是,过去讲的“积极老龄化”,在理论上说既是误译也是误读。因为,老龄化特指人口年龄结构从成年型转变为老年型的变动趋势,这个过程是否“积极”、如何“积极”,都讲不通。以“保障、健康、参与”为核心内容的积极老化,是指老年人的老化或衰老过程。积极老化更深刻的含义是指,个体在生命历程中保持身体、心理和社会三方面的健康,确保最大限度地缩短年老以后的失能期。

  2.老龄工作在老龄服务领域的着眼点是紧紧抓住老年群体的健康促进工作。如果说计划生育工作的核心是紧紧抓住育龄妇女的生育行为,那么,老龄工作在老龄服务领域的着眼点就是紧紧抓住高龄老年群体的健康促进工作。在老年群体特别是高龄老年群体内部,慢性病、高危病种的发生,是老龄服务压力加剧的重要原因。大力加强健康促进工作,可以最大限度地降低慢性病的急性发作率以及高危病种的发生率,从而大大缓解老龄服务的压力。

  (二)发展老龄服务必须既要立足当前,更要放眼长远,制定实施应对老龄服务挑战的中长期发展规划

  1.发展老龄服务的前提是摸清服务供求状况。目前,老龄服务已经成为一个热门话题,相关部门正在采取政策措施予以大力推动,许多企业也纷纷参与进来。但是,关于我国城乡老年人的服务需求状况,特别是这些服务需求的有效性,也就是购买服务的观念准备、资金准备等,以及关于老龄服务的供给状况,总体上仍然是若明若暗,需要尽快开展“全国城乡老龄服务供求状况专项调查”,以便摸清家底,做出基本判断。

  2.发展老龄服务必须科学预计未来不同阶段的服务需求。目前,关于未来我国老龄服务需求的发展趋势问题仍然停留在人口学的预测上,对于未来我国老龄服务的压力还缺乏经济学、社会学、心理学和老年学等多学科的分析和论证。因此,需要在完成“全国城乡老龄服务供求状况专项调查”的基础上,对我国未来不同阶段老龄服务需求满足的压力做出科学、准确和客观的判断,这是构建老龄服务体系的基本依据。

  3.制定实施应对老龄服务挑战的中长期发展战略规划。我国是老龄服务大国,发展老龄服务是老龄社会条件下的一项战略性的系统工程、民生工程和德政工程,必须通过制定中长期发展战略规划,明确发展老龄服务的基本目标、基本任务、发展步骤和重大举措。同时,更重要的是,通过制定中长期发展战略规划,可以在描画未来发展蓝图的基础上,进一步明确当前需要从哪些方面着力做好准备。

  (三)老龄服务的可持续发展需要加快建立长期照护保险制度、理顺管理监督体制、发展服务网络

  1.长期照护保险制度是老龄服务长远发展的持续引擎。从总体概率上来说,失能风险的发生率是比较确定的;但从每一位公民来说,在老年期是否发生失能风险是不确定的。因此,建立长期照护保险制度不仅是老年人的事情,而且是涉及全民的一项新的制度安排。当前,长期照护商业保险在我国已经起步,但基于经济社会等多方面的原因,这项事业的开展举步维艰,进退维谷。对此,需要加大扶持力度,大力推动政府扶持下的长期照护商业保险制度。长期照护社会保险制度是我国应对人口老龄化特别是高龄化挑战的必然选择,需要在总结试点经验的基础上,加强调查研究,努力推动实施进程。

  2.理顺管理体制是推动老龄服务实现突破性发展的关键。现阶段,我国老龄服务的根本特征是其发展严重滞后于人口老龄化特别是高龄化发展的现实需要,其最大的难题是有效需求严重不足,发展的瓶颈是管理体制亟待理顺,具体表现是多头管理、运行机制存在障碍、服务质量监督不到位。老龄服务是混合品,政府、市场和社会三大部门以及家庭和个人都是责任主体,目前,这五个主体的责任边界和责任共担机制尚未明确。仅从政府这一主体来说,涉及发改委、财政、民政、卫生、人社等多个部门,由于责任边界不明晰,相关部门各自为政、缺乏统一协调行动,这是老龄服务快速发展的体制机制性障碍。因此,发展老龄服务的当务之急,是理顺管理体制、明确运行机制、加强服务质量监管。

  3.建设服务网络是构建老龄服务体系基础性任务。我国人口老龄化过程伴随着城镇化过程。一方面,从城镇来说,人口老龄化快速发展,对城镇建设提出了新的更高的要求;另一方面,从农村来说,人口老龄化形势更为严峻,给新农村建设带来了巨大压力。总体来说,无论城镇建设还是新农村建设,目前的建设目标、建设任务和建设项目等,都还不能适应人口老龄化的要求。因此,必须坚持以人为本,统筹规划,按照符合中国国情的城乡老年宜居环境的要求,把老龄服务基础设施建设、老龄服务队伍建设等作为重要内容,纳入城镇建设和新农村建设规划,逐步形成网络,为建设老龄服务体系奠定基础。

  4.我国虽然正处于老龄社会初期阶段,但面对的老龄服务压力远远超过任何国家,这是我国在社会建设领域的一个重要国情。在我国人均国民收入较低和综合国力还不强大的背景下,老龄服务有效需求和有效供给的严重不足是发展老龄服务的根本矛盾。老龄服务既是重大的民生问题,也是重大的“民死”问题,攸关千家万户,涉及每一位公民的后顾之忧。如果只是少数人发生失能,或许仅仅是个人和家庭的悲剧;但是,在涉及成千上万甚至更多人发生失能的情况下,如果没有强大的老龄服务体系,那就是一场社会灾难。因此,立足当前,放眼长远,必须综合协调政府相关部门,充分发挥市场作用,努力调动社会力量积极参与,在继续巩固家庭养老的基础上,推动全民积极老化,努力构建符合我国国情的老龄服务体系。我们相信,在养老、医疗等社会保障制度不断完善的同时,老龄服务体系的建成,不仅有利于我们成功应对重度人口老龄化的挑战,同时,也可以解除每一位公民的后顾之忧,为确保全体公民享有尊严生活构建起最后一道安全防线。

  本文作者系中国老龄科学研究中心副主任、经济学博士党俊武,获首届中国老年学学术奖,研究方向为老龄社会、老龄科学、老龄战略、老龄产业等。

作者:  频道编辑:杨金光
点击这里给我发消息